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# 林双林：面向“十五五”，如何理解中国的公共财政

> 作者: 林双林

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题记：2026年1月13日，北大国发院公开课第4期暨北大博雅讲坛第695期活动举办。本文根据北大国发院原教授、汇丰商学院智库副主任、《中国公共财政》作者林双林在活动上的演讲整理。

结合我新出版的《中国公共财政》一书，谈谈中国公共财政现存的若干问题以及改革的相关设想。该书英文版于2002年由剑桥大学出版社出版，  
后经过大幅修改和资料更新，中文版于2025年由北京大学出版社出版。

我从五个方面阐述，包括：财政的重要性、中国财政预算、中国财政的特征、中国财政面临的挑战、对中国财政改革的展望。

## 一、财政的重要性

**财政是国家治理的重要组成部分，功能包括：构建税收体系，保障政府日常运行资金供给；提供公共产品；通过补贴、征税等手段纠正外部性；调节收入分配，依托累进的个人所得税制度实现高收入群体征税，对低收入群体补助，以及公共品的提供；保持经济平稳；调动劳动和投资的积极性，促进经济增长；实行产业政策。**

其中收入再分配功能随社会经济发展逐步强化，在19世纪后半叶至20世纪初，伴随各国工业化推进与贫富差距扩大，该功能被正式纳入各国施政策略体系。以美国个人所得税发展为例，南北战争时期林肯总统引入该制度，后因与宪法税收规定相悖被判定违宪；经多次调整，1913年宪法修正案确立个人所得税与企业所得税的合法地位，该税种成为美国主体税种，收入再分配功能得以充分发挥，这一规律也适用于其他国家，体现了税收功能随社会经济发展的动态调整特征。从社会发展视角看，若将社会主义定义为借助社会力量帮扶低收入群体，公共财政便是实现这一目标的重要手段，可通过制度设计与政策实施保障低收入群体利益。

20世纪30年代经济大危机后，反经济周期成为各国经济治理的重要课题，财政被赋予维护经济平稳运行的责任，即经济衰退时减税，扩大政府支出；经济过热时增税，压缩政府支出。20世纪80年代后，供给学派成为古典经济学主流，强调供给侧改革的重要性，财政政策随之向调动社会储蓄、投资与劳动积极性倾斜，成为激发市场主体活力、推动经济增长的重要工具。

财政与产业政策的结合是现阶段的重要发展趋势。产业政策的核心逻辑与财政功能一致，均为纠正市场失灵。例如在环境污染治理领域，产业政策可有效引导资源配置；中国新能源汽车产业的发展就是典型案例，为解决能源供应紧张与环境污染问题，我国通过对产业上下游实施补贴政策推动产业发展，如今中国新能源汽车产业已得到长足发展。当前产业政策的实施原因日趋多元，涵盖维护产业链与供应链完整、保障国家安全、应对国际产业政策竞争等。

从国际视野来看，财政在各国国家治理中均占据核心地位，美国国家经济研究局近两任主席均为财政领域学者，且都关注中国社会保障问题。相较而言，我国财政研究的受重视程度仍有提升空间。

## 二、中国财政的规模

**中国财政预算包括：一般公共预算、社会保险预算、政府性基金预算和国有资本预算。一般公共预算收入的主要是税收收入，2024年其占GDP比重为16.3%。政府性基金2024年占GDP比重降至4.6%，较此前超8%的水平明显回落。政府性基金的主要来源为国有土地使用权出让金，2024年占政府性基金的77%，较此前长期超80%的水平有所下降，目前该出让金占GDP比重超3%，曾一度超8%。当前土地出让环节面临一定压力。**

社会保险收入（五险一金相关收入，生育保险已并入医疗保障体系）占GDP比重呈持续上升趋势，2024年达8.9%。

国有资本经营收益占GDP比重虽小，但呈逐步上升趋势。若能借鉴新加坡国有资本运作模式、提升运营效率，有望使其成为财政收入一个增长点。

预算外收入是我国财政预算发展的阶段性产物，1992年其规模占预算内收入的110%，核心来源为各类收费与单位自主创收。2000年前后“费大于税”问题凸显，我国推行“费改税”，预算外收入规模逐步缩减，2011年起被正式取消。

目前我国各类预算收入合计占GDP比重约30%，2018年曾达38%，整体呈明显下降趋势。虽核算数据因政府性基金、社会保险与一般公共预算间的资金转移存在少量重复计算，但规模较小，不影响整体趋势判断。

我国一般公共预算收入占GDP比重的变化可分为三个阶段，各阶段变化受特定经济与政策背景影响：

1978-1995年：占比持续下降，原因包括“利改税”改革导致企业所得税收入减少、企业利润率下降制约税基、税收征管效率偏低且偷税漏税现象普遍。

1995-2018年：占比持续上升，推动因素为增值税征收范围拓宽、消费税等新税种落地成为重要税收来源、金税工程与计算机联网监管体系强化了税收征管。同时经济实际增长速度可能被低估，税收增长率与GDP增长率的对比数据及地方调研均印证了这一观点。

2018年后：规模逐步下降，主要源于经济增长节奏放缓、新冠疫情对实体经济与税收征管的阶段性冲击，以及增值税税率下调等减税降费政策的实施。

当前我国政府债务规模处于较高水平。财政部公布的数据显示，截至2024年末，中央政府显性债务占GDP比重25.6%，地方政府为35.2%，合计约61%；地方政府隐性债务规模为10.5万亿，占上一年GDP比重约7.8%，显性与隐性债务合计占GDP比重达68.6%。

融资平台债务也是重要关注对象，尽管部分地方政府将其归为企业债务，但多数融资平台借款用于地方基础设施建设，与政府财政高度关联。2023年该债务占GDP比重约57%。

从区域分布来看，我国多数地区地方政府显性债务规模呈上升趋势，仅少数地区实现缩减。

## 三、中国财政的特征

中国财政的运行模式既有财政发展的一般规律，也有不少中国特色，可概括为四大核心特征：

**（一）社会维稳****功能**

常规财政的核心功能聚焦于效率与公平，前者包括提供公共产品、纠正外部性、稳定经济等，后者主要体现为收入再分配，而中国财政还承担着社会维稳的重要功能，这一特征体现在各类财政政策的制定与实施中。例如财产税开征的相关讨论已开展多年，但迟迟无法成行，对社会稳定与经济平稳运行的担心是主因，反映出维稳功能对我国财政决策的重要影响。

**（二）置税于价，以消费型税收为主**

我国财政延续了古代“间接征税避免社会抵触”的治理理念，通过国家垄断重要资源、高价出售，形成隐性税收，这一思路在现代财政体系中仍有体现。

从现代税收结构来看，我国以消费型税收为主体，增值税、消费税及其附加税费合计占总财政收入比重达50%，若纳入车辆购置税、关税等税种，占比将进一步提升，与发达国家以所得税为主体的税收结构形成明显差异。

从国际视角看，增值税在各国的征收情况差异显著。OECD国家平均占比20.8%，智利、匈牙利分别达39%、29%。而美国未开征增值税，原因是认为增值税不利于公平，低收入群体税负占收入比重相对更高。当前美国频繁加征关税，重要原因之一是各国增值税出口退税制度形成了贸易竞争差异，美国通过加征关税抵消相关价格优势，这也是多数国家未对此作出激烈反应的关键。

**（三）规模大，支出结构偏重于经济建设**

我国政府支出占GDP比重曾达45%，现在降至36.7%，与财政收入变化趋势一致，近十多年来整体呈下降态势。

支出结构的显著特征为经济建设支出占比偏高，尽管2006年该指标降至26%左右，之后不再单独统计，但国际货币基金组织数据显示，2022年我国经济事务支出占比达28.6%，远高于发达国家10%左右的平均水平。

行政支出占比偏高也是重要特征，2006年该指标占总财政支出比重达20%。目前虽无专门统计，但公共管理、社会保障、社会组织等领域政府从业人员数量持续增加，从业人员占总人口比重呈上升趋势，反映出政府机构人员规模整体扩大。在经济下行、地方财政承压的背景下，压缩政府行政开支是缓解财政压力的有效途径。

**（四）地方财政自给率低**

我国1990年代税制改革计划，央地财政收入分配比例为中央60%、地方40%。2024年，中央政府财政收入占比约为45.7%，而财政支出占比仅为14.3%。这并非意味着中央政府财政收入规模过大，而是反映出中央政府所承担的事权相对较少。目前我国地方政府财政自给率约为49%，超一半的财政支出需依靠中央转移支付。

## 四、中国公共财政面临的挑战

当前我国财政发展面临多重挑战，核心表现为财政收入增长放缓、公共财政与经济增长联动性遇阻、地方政府债务高企且土地财政不可持续、人口老龄化加剧并叠加社会保障体系存在短板，同时医疗、教育等民生领域的财政支撑仍有不足。

**（一）财政收入增长缓慢****，经济放缓**

财政收入增长率分为名义与实际增长率。经物价指数平减后，我国财政实际增长率曾一度超30%，而当前增长明显放缓。2025年GDP实际增长率为5%，财政收入名义与实际增长率均为3%。2025年1-11月一般公共预算收入仅微增0.8%，政府性基金收入下降4.9%，部分税种的负增长也反映出税收结构的分化与财政收入增长的压力。

财政在我国经济高速增长阶段发挥了关键作用。1997年亚洲金融危机后，扩张性财政政策推动基础设施建设的发展，2008年金融危机后推出的4万亿经济刺激计划也进一步加快了基础设施建设。

在我看来，学界关于1994年税制改革后地方政府财力被压缩的观点并不准确。地方政府除一般公共预算收入外，还曾通过预算外收入、各类收费、土地财政与融资平台举债等渠道获取资金，实际财政自主权较高。这一制度设计推动了地方基础设施建设与经济增长，但也积累了较高的债务风险。

当前我国经济发展面临需求疲软、增长放缓的问题。三大需求呈结构性承压：

一是投资需求下降，2025年1-11月全国固定资产投资同比下降2.6%，这在过去并不常见。其中民营企业固定资产投资下降5.3%，房地产开发投资的大幅下滑是主要拉低因素；

二是消费需求不足，2024年我国家庭最终消费支出占GDP比重约40%，远低于美国68%的水平，居民消费对经济增长的拉动作用未充分发挥；

三是外资流入放缓，2025年实际利用外资同比下降27%，外资净流入规模下滑更为显著。与此同时，我国外贸领域表现亮眼，进出口总额突破1万亿美元大关，同比增长21.7%。这源于我国出口产品质量与附加值的提升，但对美贸易盈余呈逐步收窄趋势。

经济增速放缓也影响就业。2025年11月我国城镇调查失业率为5.1%，不含在校生的城镇劳动力人口失业率达16.9%，青年就业问题尤为突出。青年长期未就业将导致人力资本折旧加快，稳定青年就业成为当前财政与经济政策的重要目标。

从人均发展水平看，我国人均GDP仅为美国的16%左右，与发达国家差距较大，发展速度对我国很重要。

**（二）地方政府债务高，土地财政不可持续**

我国对地方政府债务问题的关注已持续十余年，2013年审计署将地方政府担保、救助责任债务纳入核算范围，完善了债务统计体系。

土地财政的不可持续是核心挑战之一。国有土地使用权出让金规模逐年下降，2024年同比下降15.7%，2025年1-11月同比下降10.7%。作为地方政府的重要财力来源，其规模下滑加剧了地方财政压力，也挤压了财政政策的实施空间。

**（三）****职工养老金账户有缺口，农民养老金发放少、个人账户储蓄不足**

我国人口自然增长率已连续3年为负，人口老龄化趋势加快，联合国的预测数据显示，我国65岁以上人口占比将于2035年超过美国，未来老龄化带来的财政压力需提前应对。

我国社会保障体系的短板主要集中在养老保险领域：一是城镇职工养老保险账户存在资金缺口，收支平衡压力较大；二是养老金发放标准差距悬殊，2023年城镇职工月均养老金约3700元，农村居民仅约220元；三是农村居民养老保险个人账户储蓄不足，难以满足养老需求。

美国1980年代初便针对人口老龄化布局改革，通过降低养老金发放标准、提高缴费率积累社保基金，而非实行完全的现收现付制；但随着婴儿潮一代退休，美国养老保险体系已进入入不敷出阶段，社保基金规模占GDP比重持续下降，预计2035年基金将耗尽，其经验与教训均值得我国借鉴。

**（四）看病贵，个人支付比重大**

我国医疗领域的核心问题体现在三方面：

一是个人医疗费用支付占比偏高，据世界银行统计，2021年达34%，远高于美国及多数发达国家，居民医疗负担较重；

二是医疗服务质量参差不齐，存在过度医疗、问诊流程仓促、药品开具不精准等问题；

三是医疗保障的公平性不足，报销比例偏低、部分药品未纳入医保目录，且农村居民医保保障水平远低于城镇职工，药品费用占医疗支出比重偏高的问题也较为突出。

**（五）免费教育****尚未扩大到高中阶段**

从国际经验来看，多数发达国家及部分发展中国家已实现12年以上免费义务教育，我国香港、澳门、台湾地区也实现了该目标，国内部分欠发达地区也率先推行了免费高中教育，而经济发达地区的推进相对滞后。

有研究发现，在我国中考升学强制性分流的制度下，中职毕业生就业率仅为35%，65%的毕业生选择升入高等院校深造，反映出当前分流制度与学生教育需求存在偏差。建议将高中门槛放开，减轻竞争压力。

教育经费的投入与配置也存在优化空间，部分经济发达地区财政性教育经费占GDP比重尚未达到4%，且区域间投入差异较大。经测算，2021年若政府财政支出增加3500亿元，即可实现从幼儿园到高中的免费义务教育。目前我国已为高中教育投入大量财政资金，实现高中阶段免费教育所需的额外投入相对有限，财力不是问题。

## 五、中国财政改革展望

我国财政改革应兼顾效率与公平，一方面完善财政制度、提高经济效率，把蛋糕做大；另一方面调节收入分配，把蛋糕分好。

结合当前财政发展面临的挑战，我提出以下改革建议：

**（一）****改革税制**

1.降低企业所得税，刺激投资积极性，增加就业。从税收结构来看，我国企业所得税占总税收收入比重达23%，而美国仅为8%，二者统计口径可比，反映出我国企业税收负担相对较重，降低企业所得税税率具备现实必要性。高新技术企业与小微企业分别为15%、20%的税率，但高新技术企业认定标准严格，多数企业难以达标。若将基本税率降至20%，与小微企业税率持平，可缓解劳动密集型企业的经营压力，激发投资积极性并扩大就业，契合当前就业政策目标，也符合国际上企业所得税税率持续下调的趋势。

2.稳步推进财产税、遗产税的研究与开征，充分发挥其调节居民收入与财富分配的作用，缓解贫富差距扩大问题。

3.建立所得税动态调整机制，根据通货膨胀水平调整个人所得税起征点与各档税率对应的应纳税所得额，避免居民实际税负上升。

4.优化税收优惠政策，减少零碎的针对性优惠，推行普惠性政策，扩大覆盖范围并提升实施效率。

5.调整财政补贴方式，从价格补贴转向对低收入群体的直接补贴，减少市场扭曲，提升补贴的公平性与精准性。

**（二）提升中央的支出****责任，由中央统筹社保**

将养老保险、医疗保险的统筹管理交由中央政府负责，一方面可打破社会保障地方统筹对劳动力跨区域流动的制度壁垒，推动全国统一大市场建设；另一方面可优化中央与地方的财权与事权匹配度。经测算，2024年若中央政府将养老与医保统筹管理纳入支出责任，其支出占一般公共预算和社会保险预算支出的比重将提升至37.5%，大幅改善事权与财权不匹配的现状。许多发达国家的社会保险都由中央政府统筹管理。

**（三）多管齐下，化解地方政府债务风险**

1.适度出让部分国有资产。地方政府可通过市场化方式转让餐饮、零售等竞争性领域的国有资产，筹集资金清偿债务。我国地方政府国有资产占GDP比重达60%，且债务规模较高的地区国有资产占比也较高，出让相关资产不会影响公共利益，且能有效降低债务规模。

2.借鉴美国地方债务管理经验。美国通过地方债务危机的治理，明确了“为谁举债、谁偿还”的原则，形成了严格的地方政府债务约束，使得州与地方政府债务规模长期保持在较低水平。这一治理逻辑值得我国借鉴。

3.建立健全地方政府债务管理制度，设立地方政府债务上限，适时增设地方政府新税种，合理划分中央政府与地方政府的支出责任，建立硬预算约束机制。

4.优化中央与地方税收分配比例。营改增后增值税央地分成比例为50:50，较此前地方政府58%的分成比例有所下降，适度将地方分成比例提升至55%，可有效缓解地方财政收支压力。

5.依靠经济增长化解地方政府债务。经济规模大了，负债率就会降低。同时，财政收入增长会为债务清偿提供财力基础。另外，通货紧缩会加重债务负担，所以我国需防范通货紧缩风险。

**（四）完善社保体系，提升养老保障水平**

实现养老保险账户收支平衡、专款专用。我国养老保险缴费率处于较高水平，理论上应形成资金结余，实际因发放规模过大、待遇差距悬殊而出现资金缺口。未来，我们需要优化养老金发放机制，控制发放规模、缩小待遇差距，实现账户的收支平衡与专款专用。

提升农村居民养老金保障水平。当前农村居民养老保险个人账户储蓄额偏低，平均年储蓄仅400元，难以满足养老需求。建议为个人账户提供稳定的利率保障，通过适度补贴利率鼓励农民增加储蓄。借鉴新加坡公积金制度4%-5%的稳定利率经验，提升个人账户积累规模，从长远降低政府养老财政补贴压力。

**（五）推进教育改革，实现高中阶段免费教育**

经过测算，我国具备实现从幼儿园到高中免费义务教育的财力基础，根据2021年的数据，仅需一般公共预算支出增加1.42%，占GDP的0.3%。建议尽快落地相关政策，并配套推进两项改革：一是取消中考升学分流制度，赋予学生自主选择中职或普通高中的自由，缓解中考竞争压力，满足学生的教育发展需求；二是加大青少年儿童成长相关的公共产品供给，建设更多图书馆、体育设施等，优化青少年成长的社会环境。

政府加大教育领域财政投入，可有效降低家庭的教育养育成本，进而提升年轻人的生育意愿，缓解当前生育意愿偏低的社会问题。同时，需优化教育经费的投入与配置，推动经济发达地区将财政性教育经费占GDP比重提升至4%，为免费高中教育的实施提供更坚实的财力支撑。

整理：白尧 | 编辑：王贤青